//Электрика. – 2010. – № 3.– С. 8–12.
ДЕЙСТВУЮЩЕЕ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О ВЗАИМООТНОШЕНИЯХ СУБЪЕКТОВ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
И ПОТРЕБИТЕЛЕЙ ЭЛЕКТРИЧЕСКОЙ ЭНЕРГИИ
С. А. Цырук, канд. техн. наук, зав. кафедрой, Ю. В. Кошарная, ассистент
Московский энергетический институт (технический университет)
После реструктуризации и завершения деятельности РАО "ЕЭС России" в июле 2008 г. в электроэнергетике всё заметнее влияние рыночных механизмов регулирования во взаимоотношениях "потребитель электроэнергии – субъект электроэнергетики". Нормативно-правовая база также претерпела значительные изменения, как в области регулирования взаимоотношений субъектов энергетики и потребителей, так и в сфере тарифного регулирования, и в сфере энергосбережения и энергоэффективности.
В первую очередь необходимо отметить, что внесённые в законодательство коррективы в ту или иную сторону изменили полномочия, правовые возможности и ответственность сторон, взаимодействующих на рынках электроэнергии. К сожалению, законодательные изменения не коснулись статуса "потребитель электроэнергии".
В Федеральном законе от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ "Об электроэнергетике" [1] закреплено: "потребители электрической энергии – лица, приобретающие электрическую энергию для собственных бытовых и (или) производственных нужд". Не учитывается, что под понятие "потребитель электроэнергии" на практике подпадают как мелкие офисы и торговые палатки, так и гиганты нефтегазовой, химической, металлургической, машиностроительной промышленности со сложными разветвлёнными электрическими сетями, с питающим напряжением 220/110 кВ, собственной выработкой электрической и тепловой энергии на блок-станциях и непосредственной работой с ОАО "АТС" на оптовом рынке электрической энергии. Априори потребитель противопоставляется субъектам электроэнергетики, что зачастую определяет дискриминационный подход к нему.
Среди основных принципов государственного регулирования и контроля в электроэнергетике, провозглашённых в ст. 20 закона № 35-ФЗ, помимо обеспечения доступности электрической и тепловой энергии для потребителей, защиты их прав и создания необходимых условий для привлечения инвестиций в целях развития и функционирования российской электроэнергетической системы, обозначен принцип обеспечения недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий в электроэнергетике и услугам организаций коммерческой инфраструктуры оптового рынка.
Порядок обеспечения недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению, к услугам администратора торговой системы оптового рынка, а также порядок технологического присоединения юридических и физических лиц к электрическим сетям определены правилами [2], утверждёнными постановлением Правительства РФ от 27.12.2004 г. № 861 (с последующими изменениями, в том числе внесёнными постановлениями Правительства РФ от 15.06.2009 г. № 492 и от 02.10.2009 г. № 785).
Тем не менее и в указанных правилах прослеживаются отдельные моменты, ставящие потребителей электрической энергии в дискриминационные условия.
Так, в п. 24 (подпункты б, г) Правил недискриминационного доступа субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии к услугам по передаче электрической энергии [2] сетевая организация оставляет за собой право отказаться от заключения договора в случае отсутствия технической возможности оказания услуг по передаче электрической энергии в заявленном объёме – если заявлен объём мощности, надлежащая передача которого не может быть обеспечена сетевой организацией, исходя из существующих условий технологического присоединения, либо в случае отсутствия у организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью возможности оказания услуг по передаче электрической энергии вследствие незаключения договора с третьими лицами.
Интерес для потребителей электрической энергии представляют последние изменения, внесённые постановлением Правительства РФ от 21.04.2009 г. № 334 в Правила технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок и объектов электросетевого хозяйства) юридических и физических лиц к электрическим сетям [2]. В предыдущей редакции Правил (п. 3) обязанность сетевой организации выполнить в отношении любого обратившегося к ней лица мероприятия по технологическому присоединению ограничивалась условием наличия технической возможности (в соответствии с критериями, приведёнными в п. 29). Однако внесённые в этот пункт дополнения обязывают сетевую организацию заключить договор с отдельными категориями заявителей независимо от наличия или отсутствия технической возможности на дату обращения, а также выполнить мероприятия по технологическому присоединению. К таким категориям относят физических лиц с максимальной мощностью энергопринимающих устройств до 15 кВт, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей – до 100 кВт.
Правила технологического присоединения устанавливают особенности этой процедуры для различных категорий потребителей при отсутствии у сетевой организации технической возможности:
• в отношении объектов юридических лиц или индивидуальных предпринимателей мощностью до 100 кВт включительно, а также объектов физических лиц мощностью до 15 кВт включительно (для бытовых нужд) сетевая организация обязана выполнить мероприятия по технологическому присоединению в общем порядке, как и при наличии технической возможности;
• в отношении иных объектов сетевая организация обязана в 30-дневный срок после получения заявки обратиться в уполномоченный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов для расчёта платы за технологическое присоединение по индивидуальному проекту.
При этом получение разрешения Ростехнадзора РФ на допуск объекта в эксплуатацию не требуется:
• для объектов юридических лиц или индивидуальных предпринимателей мощностью до 100 кВт включительно;
• для объектов физических лиц мощностью до 15 кВт включительно (для бытовых нужд);
• для врéменного присоединения объектов мощностью до 100 кВт включительно.
Отметим, что сетевая организация обязана урегулировать все вопросы с собственником объектов электросетевого хозяйства, через объекты которого будет осуществляться опосредованное присоединение. Необоснованно требование сетевой организации, чтобы заявитель самостоятельно урегулировал вопросы по опосредованному присоединению (т. е. присоединению к электрическим сетям третьих лиц).
Особое внимание потребителям необходимо обратить на новый подпункт в перечне документов, прилагаемых к заявке на технологическое присоединение (п. 10 Правил), о предоставлении форм модульных схем технологического присоединения энергопринимающих устройств, утверждённых Министерством энергетики РФ. Это требование касается только указанных выше отдельных категорий заявителей. Однако эти формы в настоящее время не утверждены, следовательно, сетевая организация не вправе требовать их от заявителей. Также сетевая организация не вправе требовать представления каких-либо сведений или документов, не отражённых в Правилах (п. 11). Указанным категориям заявителей сетевая организация обязана направить в составе заполненного и подписанного ею проекта договора на присоединение технические условия (как неотъемлемое приложение к проекту договора) в течение 30 дней с даты получения заявки (п. 15), причём плата за выдачу технических условий не взимается.
Также введены ограничения по срокам осуществления мероприятий по технологическому присоединению, дифференцированные по категориям заявителей (п. 16, б): от 15 рабочих дней до двух лет.
В Правилах появился раздел IV, рассматривающий вопросы перераспределения уже присоединённой мощности для технологического присоединения новых потребителей. Эта проблема давно назрела, поэтому шаг представляется важным и прогрессивным. Кроме того, разделом VI предусмотрена возможность возврата денежных средств за невостребованные объёмы присоединённой мощности, что также может представлять интерес для потребителей. Если потребители были в установленном порядке технологически присоединены к электрическим сетям до 1 января 2009 г. (за исключением льготных категорий, рассмотренных выше, плата для которых составляла 550 руб.), то они могут снизить объём присоединённой мощности, перераспределив её другим владельцам по соглашению с ними и направив уведомление сетевой организации.
Важные изменения есть и в процедуре внесения платы за технологическое присоединение для заявителей, максимальная мощность энергопринимающих устройств которых составляет от 15 до 100 кВт включительно. В п. 12.1 предусмотрено, что при подаче заявки можно внести предложения по порядку расчётов и условиям рассрочки внесения платы за технологическое присоединение; п. 16.2 определяет порядок внесения платы указанной категорией заявителей; п. 17 предусматривает возможность беспроцентной рассрочки платежа в размере 95 % платы за технологическое присоединение (с условием ежеквартального внесения платы равными долями от общей суммы рассрочки на период до 3 лет с даты подписания сторонами акта об осуществлении технологического присоединения).
Приказом ФСТ РФ от 21 августа 2009 г. № 201-э/1 утверждены новые Методические указания по определению размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям (приказ ФСТ от 23 октября 2007 г. № 277-э/7 утратил силу).
Согласно п. 15 Методических указаний, размер платы за технологическое присоединение определяется двумя составляющими: расходами на технологическое присоединение по мероприятиям, указанным в п. 12 (в том числе на разработку сетевой организацией проектной документации согласно обязательствам, предусмотренным техническими условиями), и расходами на строительство и реконструкцию объектов электросетевого хозяйства, в соответствии с п. 9 этих указаний.
При этом необходимо отметить, что фактически сетевые организации не несут ответственности за расширение сетевой инфраструктуры. Законодательно обязанность возмещения затрат на её развитие полностью возложена на потребителей. Эта обязанность закреплена в статье 26 Закона "Об электроэнергетике", где определено, что "затраты на проведение мероприятий по технологическому присоединению, в том числе расходы сетевой организации на строительство и (или) реконструкцию необходимых для технологического присоединения объектов электросетевого хозяйства, включаются в расходы сетевой организации, учитываемые при установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии и (или) платы за технологическое присоединение".
Изменения, внесённые в ФЗ "Об электроэнергетике" Федеральным законом от 4 ноября 2007 г. № 250-ФЗ [3], предусматривают переход на долгосрочный период установления тарифов и создание системы долгосрочных параметров, учитываемых при установлении тарифов, что позволяет гарантировать доходы от вложенных инвестиций и создать стимулы для повышения эффективности деятельности регулируемых организаций. Расширены возможности влияния системного оператора на формирование рынка услуг по обеспечению надёжности энергоснабжения, услуг по формированию технологического резерва мощностей, по выводу энергетической системы из аварийных ситуаций. Системный оператор также осуществляет контроль за своевременной и надлежащей реализацией инвестиционных программ генерирующих компаний.
Постоянно совершенствуются механизмы антимонопольного контроля на оптовом рынке электроэнергии в целях исключения манипулирования ценами, воспрепятствования злоупотреблениям субъектами электроэнергетики доминирующим или исключительным положением. На оптовом и розничных рынках действует система регулярного контроля за их функционированием, имеющая целью своевременное предупреждение, выявление, ограничение и пресечение действий или бездействий, которые имеют или могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии [3].
Статьёй 21 закона № 35-ФЗ в новой редакции закреплены полномочия Правительства РФ в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике по утверждению основ ценообразования в сфере регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, определяющих принципы и методы расчёта цен (тарифов) в электроэнергетике, в том числе критерии оценки экономической обоснованности затрат, включаемых в указанные цены (тарифы), и определения уровня доходности инвестированного капитала, используемого в сферах деятельности субъектов электроэнергетики, в которых применяется государственное регулирование цен (тарифов).
Федеральным законом "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ определены экономические, организационные и правовые основы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ [4]. Дополнения, внесённые в статью 4 этого закона, вводят новые механизмы: "Государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике может осуществляться на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций на срок не менее чем пять лет (на срок не менее чем три года при установлении впервые указанных цен (тарифов), их предельных уровней) при условии ведения в целях такого регулирования раздельного учёта применяемых в указанных видах деятельности активов и использованного для их создания инвестированного капитала. К долгосрочным параметрам государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике относятся также уровень надёжности и качества указанных товаров (услуг), соответствующий долгосрочным инвестиционным программам регулируемых организаций, динамика изменения расходов, связанных с поставками соответствующих товаров (услуг), размер инвестированного капитала, норма доходности, сроки возврата инвестированного капитала и иные параметры. Могут также применяться долгосрочные параметры такого регулирования, полученные с использованием метода сравнения аналогов и других методов".
Таким образом, в тарифном регулировании в электроэнергетике произошёл переход от жёсткого метода экономически обоснованных затрат ("затратного метода") определения тарифов, через промежуточный "метод индексации регулируемых цен", к более рыночному "методу доходности инвестированного капитала". Новая методика определения тарифов закреплена приказом ФСТ от 26 июня 2008 г. № 231-э [5].
При использовании метода экономически обоснованных затрат тариф формировался из двух составляющих: себестоимости и прибыли, определявшей уровень рентабельности. Причём величина прибыли формировалась постатейно с подтверждением фактических расходов по каждой статье затрат финансовой и бухгалтерской отчётностью. В величину прибыли входили также затраты по инвестиционным программам на реконструкцию и модернизацию энергетического оборудования.
При новом способе формирования тарифов вводится дополнительная составляющая, включаемая в НВВ (необходимую валовую выручку) – доход на инвестированный капитал определяется с учётом коэффициента, суммирующего норму доходности на капитал и региональный коэффициент доходности. При расчёте нормы доходности как составляющая учитывается стоимость собственного капитала, определяемая как сумма "средней доходности долгосрочных государственных обязательств…" и "премии за риск инвестирования в собственный капитал организаций, осуществляющих регулируемый вид деятельности" [5].
Получается, что рачительный инвестор – субъект электроэнергетики – закладывает в тариф инвестиционную составляющую, которая идёт на улучшение технического состояния его энергетических объектов, а помимо этого подстраховывает свои инвестиции путём "накручивания" нормы доходности. Субъекты электроэнергетики получают от инвестиций гарантированный доход. С одной стороны, такой подход помогает улучшить сетевую инфраструктуру за счёт привлечения дополнительных средств, закладываемых в тарифы, и создать стимулы для регулируемых организаций по улучшению ситуации с объектами энергетики, степень износа которых достигла предельных величин. С другой стороны, получается, что обновление электрооборудования и сетей субъектов электроэнергетики происходит полностью за счёт потребителей.
В качестве положительного момента отметим, что в настоящее время ФАС РФ уделяет большое внимание защите потребителей и обеспечению недискриминационного доступа к услугам по передаче электроэнергии и технологического присоединения к электрическим сетям, о чём свидетельствует ряд дел, рассмотренных этим ведомством (подробнее информацию можно получить на официальном сайте www.fas.gov.ru). Там же размещено Методическое пособие для предпринимателей "Технологическое присоединение к электрическим сетям", где рассмотрены практические вопросы присоединения.
К вопросам ценообразования на розничных рынках электроэнергии, жизненно важным для потребителя, мы обратимся в следующих статьях цикла.
Список литературы
1. Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ "Об электроэнергетике".
2. Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 г. № 861 "Об утверждении правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг; правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг; правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям".
3. Федеральный закон от 4 ноября 2007 г. № 250-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России".
4. Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации".
5. Приказ ФСТ РФ от 26.06.2008 г. № 231-э "Об утверждении Методических указаний по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала".