/Журнал «Промышленная Энергетика», 2011-№2, стр. 57 – 61.
Согласование технических регламентов с международными нормами.
Сближение технического регулирования в России с европейской
и международной практикой технического регулирования
Набоков Э. П., канд. техн. наук
Межотраслевой орган сертификации «Сертиум», Москва
Выполнен анализ реализации принципов технического регулирования, установленных Федеральным законом "О техническом регулировании" в технических регламентах, разработанных в обеспечение закона. Представлен алгоритм технического регулирования, соответствующий международной модели технического регулирования. Определяющим фактором в сближении технического регулирования в России с международной практикой технического регулирования является степень гармонизации нормативно-технического и правового законодательства с международными нормами.
«Может быть, распустить вообще эти наши органы по техническому регулированию?»
Д. А. Медведев. 24.11.2009 г., Ульяновск
Модернизация политической системы России обусловливает необходимость реформирования технического регулирования применительно к рыночной модели экономики для ускорения инновационных процессов в промышленности. Принципы технического регулирования установлены в Федеральном законе [1], который подвергается постоянной критике на страницах журналов издательства «Стандарты и качество» с непременными выводами о необходимости его отмены, возрождения Госстандарта с прежним статусом и восстановления закона «О стандартизации», что, по существу, означает возврат к прежним функциям структуры, созданной для административно-командной системы управления.
В статье представлен анализ результатов реформы технического регулирования на примере утвержденных смежных технических регламентов (TP), разработанных в рамках Федерального закона [1], и дана оценка степени гармонизации технического регулирования с существующей международной практикой технического регулирования в условиях рыночной модели экономики.
Для создания единого рынка в Европейском союзе принята стратегия регулирования, в основу которой положены следующие принципы:
- законодательная гармонизация ограничивается существенными требованиями к продукции, размещаемой на рынке;
- технические характеристики на продукцию, отвечающую существенным требованиям, установленным в директивах или регламентах, должны быть заложены в гармонизированных стандартах;
- применение гармонизированных стандартов остается добровольным, и изготовитель всегда может воспользоваться другими нормами;
- продукция, изготовленная в соответствии с гармонизированными стандартами, выигрывает от презумпции соответствия существенным требованиям.
Европейское законодательство на продукцию не только устанавливает требования к ее безопасности и обеспечивает регулирование рынка в этой части, но и предусматривает одновременную гармонизацию национальных TP стран — членов ЕС с целью устранения технических барьеров в торговле.
В связи с тем, что Новый подход призван обеспечить гармонизацию существенных требований и перевод их в разряд обязательных путем включения в директивы или регламенты, должна быть проведена грань между существенными требованиями и техническими характеристиками.
Для признания общих существенных требований необходимо установление широкого спектра достаточно однородной продукции или идентифицируемого риска, который также должен быть стандартизирован.
В каждой директиве Нового подхода устанавливается круг продукции, на которую она распространяется, или виды опасностей, которые предполагается предотвратить. Директива распространяется на риски, связанные с продукцией; таким образом, на продукцию может распространяться несколько директив.
Помимо принципов Нового подхода европейское законодательство обеспечивает условия для оценки соответствия на основе единой политики и структуры этой оценки. В число руководящих принципов политики Европейского сообщества по оценке соответствия входят:
- разработка согласованного подхода к оценке соответствия для процедур оценки, назначения органов, функционирующих по этим процедурам;
- распространение международных стандартов (серия ISO 9000) и требований к соответствующим органам (серия ISO/IEC 17000);
- содействие созданию систем аккредитации и применение взаимосвязанных методов в странах - членах ЕС;
- заключение соглашений о взаимном признании результатов испытаний и сертификации в нерегулируемой сфере.
К основополагающим принципам и правилам ВТО относятся:
- взаимное предоставление режима наибольшего благоприятствования в торговле;
- взаимное предоставление национального режима товарам и услугам иностранного происхождения;
- регулирование торговли преимущественно тарифными методами;
- прозрачность торговой политики.
ВТО создает для предприятий равные и благоприятные условия для коммерческой деятельности в других государствах, при этом нормы и правила ВТО подлежат перенесению в национальное законодательство стран - членов ЕС и имеют над ним приоритет.
Новая практика технического регулирования, принятая в Европейском союзе, использована в качестве основы как для "Международной модели технического регулирования" Европейской экономической комиссии ООН, так и для "Соглашения по техническим барьерам в торговле ВТО" [2], определяющего условия применения стандартов, технических регламентов, процедур сертификации (его реализация была закреплена Правительством РФ за Росстандартом).
Поскольку интерес представляет главным образом гармонизация российских технических регламентов в целях доступа продукции на рынок, в рамках статьи внимание концентрируется на требованиях к продукции, а также на области распространения TP в сравнении, включена ли в них та же продукция, что и в европейские директивы.
Принципы разработки TP, соответствующих надлежащей практике регулирования, основанной на согласованном разделении функций государства и бизнеса в техническом регулировании, отражены в Федеральном законе [1].
Оценку степени сближения технического регулирования согласно [1] с международными нормами удобно проводить на основе алгоритма (см. табл. 1), отражающего принципы, принятые в международной практике. Ключевым моментом в ней является, с одной стороны, использование гармонизированных стандартов, обеспечивающих безопасность, а с другой - конкурентоспособность продукции при снижении торговых барьеров между странами — членами общего рынка.
Принципиальные моменты разработки TP отражены в представленном алгоритме технического регулирования при рыночной модели экономики. Согласно ему степень сближения технического регулирования РФ с международной практикой определяется механизмами реализации принципов, положенных в основу технического регулирования. Существенная роль при этом отводится TP и гармонизированным национальным стандартам, при этом стандарты являются определяющими, так как они напрямую отражают интересы бизнеса.
Сравнение принципов и положений, принятых в [1], с Новым подходом ЕС к техническому регулированию и с международной практикой технического регулирования целесообразно проводить по трем его ключевым составляющим (надлежащая практика регулирования, технические требования, процедура оценки соответствия), на которых акцентирует внимание ВТО.
Согласно международной модели цель технического регулирования — устранение технических барьеров в торговле для обеспечения равных условий в коммерческой деятельности для стран — участников общего рынка и регулирование рынка в этом направлении. В международной практике технического регулирования эта цель является связующей нитью для нормативно-правовых документов всех уровней, представленных в табл. 2.
Таблица 1
Техническое регулирование: Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ; Международная модель технического регулирования ЕЭК ООН; Соглашение ВТО по техническим барьерам в торговле. |
Цель: Устранение технических барьеров в торговле для обеспечения равных условий функционирования стран-участников в общем рынке. Содержание: Декларация принципов технического регулирования, гармонизированных с. международной практикой технического регулирования. Механизм реализации принципов ФЗ: Разработка технических регламентов, гармонизированных с соответствующими Европейскими директивами, регламентами, международной моделью технического регулирования. Критерий сближения: Степень гармонизации российских технических регламентов с Европейскими директивами и регламентами |
Технические регламенты, обеспечивающие Федеральный закон № 184-ФЗ; Европейские директивы, регламенты; Правила процедуры Схемы МЭКЕх [3]. |
Цель: Гармонизация существенных требований безопасности (минимальных норм безопасности) для групп продукции. Содержание: Декларация общих принципов, обеспечивающих выполнение существенных требований безопасности для групп продукции. Установление видов опасностей и идентификация рисков, характерных для каждого вида опасности групп продукции, соответствующих действующим Европейским директивам и регламентам. Гармонизация нормативно-правового законодательства, методов оценки соответствия продукции, правил надзора за рынком с международной практикой. Механизм реализации положений TP: Гармонизация национальных стандартов, УТОЧНЯЮ¬ЩИХ требования безопасности к конкретным видам продукции, методов оценки соответствия, правил надзора за рынком, составляющих нормативную базу документов, поддерживающих соответствующий технический регламент. Критерий сближения: Степень гармонизации нормативно-правовой базы, поддерживающей соответствующий технический регламент с международными нормами |
Нормативно-правовая база, поддерживающая технический регламент: национальные стандарты, правила; международные и европейские стандарты, содержащие нормы безопасности, методы оценки соответствия. |
Цель: Формирование общих требований, характеризующих минимальный уровень безопасности продукции, установленный в международных стандартах к группам продукции, объединенным видами опасностей. Формирование адекватной юридической базы, создающей основу для применения согласованных методов оценки соответствия, осуществления надзора за рынком, обеспечения возможности взаимного признания результатов испытаний и сертификации. Содержание: Требования безопасности в национальных стандартах, соответствующие идентифицированным рискам для групп продукции. Методы испытаний и методы оценки соответствия, гармонизированные с международными нормами. Механизм реализации требований безопасности в национальных стандартах: Гармонизация с международными нормами нормативно-правовой базы в соответствии с достигнутым в мировой практике технологическим уровнем развития видов продукции. Критерий сближения: Степень гармонизации нормативно-правовой базы с международными нормами, достаточная для достижения цели |
Отсутствие в [1] формулировки цели технического регулирования, согласованной с Международной моделью технического регулирования и Соглашением ВТО по техническим барьерам, явилось причиной того, что в технических регламентах [4-6] не делается акцент на необходимость обеспечения условий равноправного функционирования российских предприятий в общем рынке, для чего и осуществляется гармонизация технических регламентов.
Механический перенос содержания п. 1 статьи 1 в редакции ФЗ № 65-ФЗ, в основе которого лежит определение технического регулирования (ст. 2 [1]) как правового регулирования отношений (без указания между кем) в области установления требований к продукции ... и правового регулирования отношений в области оценки соответствия, изменяет цель разработки технических регламентов (п. 1, разд. 1 [4], п. 1, ст. 1 [5], п. 2, разд. 1 [6]). Следствием этого являются некорректные определения терминов "взрывобезопасность", "взрывозащита", введенные в п. 9 TP [6], не принятые в IEC 60050-426 [7] и IEC 60079-0 [8].
В соответствии с международной практикой технического регулирования, а также согласно представленному алгоритму цель разработки регламента остается неизменной для любых технических регламентов - гармонизация с международными нормами минимальных требований безопасности к продукции.
В ЕС законодательная гармонизация в области требований безопасности предусматривает определение содержания требований к группам продукции, объединенных типичными рисками, в отличие от принятого подхода в РФ, где TP устанавливают требования безопасности по отраслевому признаку (п. 1, ст. 7 в редакции ФЗ № 65-ФЗ), что может приводить к сложностям в гармонизации технических регламентов РФ с европейскими директивами и техническими регламентами.
Таблица 2
Нормативно-правовые документы |
Принципы и положения в техническом регулировании РФ и международной практике |
Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ; Международная модель технического регулирования ЕЭК ООН; Соглашение ВТО по техническим барьерам в торговле. |
1. Новый подход в техническом регулировании, принятый в ЕС, устанавливает требования к безопасности продукции и обеспечивает регулирование рынка в этом направлении. В ФЗ отсутствует формулировка цели технического регулирования. По определению, техническое регулирование - правовое регулирование отношений в области установления обязательных (а также на добровольной основе) требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (изыскания), производства, строительства, эксплуатации, хранения, транспортировки, реализации и утилизации (п. 1, ст. 1, ст. 2 в редакции ФЗ № 65-ФЗ). Соглашение ВТО касается только технических регламентов, стандартов и процедур оценки соответствия, относящихся к товарам или процессам и методам производства, требования к выполнению которых обеспечивают получение продукции с необходимыми характеристиками (параметрами безопасности) (приложение 1, п. 2 [2]). ФЗ не ограничивается правилами размещения продукции на рынке, он охватывает также процессы проектирования, производства, строительства, эксплуатации, хранения, транспортировки, реализации и утилизации |
Технические регламенты, обеспечивающие Федеральный закон № 184-ФЗ; Европейские директивы, регламенты; Соглашение ВТО по техническим барьерам в торговле, Правила процедуры Схемы МЭКЕх. |
2. В ЕС законодательная гармонизация ограничивается только существенными требованиями к продукции с определением содержания требований, переводя их в разряд обязательных для того, чтобы предусмотреть все типичные риски. Европейская директива распространяется на риски, связанные с продукцией. На продукцию может распространяться несколько директив. Технические характеристики устанавливаются в гармонизированных стандартах. Члены ВТО обеспечивают, чтобы TP не разрабатывались или не применялись таким образом, чтобы создавать излишние барьеры в международной торговле (п. 2.2, ст. 2 [2]). Если возникает потребность в TP и существуют международные стандарты или завершается их разработка, члены ВТО используют их в качестве основы для своих технических регламентов (п. 2.4, ст. 2 [2]). Члены ВТО благожелательно рассматривают возможность принятия в качестве эквивалентных технические регламенты других членов, если эти регламенты адекватно обеспечивают достижение целей их собственных TP (п. 2.7, ст. 2 [2]). В РФ технические регламенты устанавливают минимально необходимые требования безопасности по отраслевому признаку (ст. 7, п. 1 в редакции ФЗ № 65-ФЗ). Международные стандарты должны использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки TP (п. 8, ст. 7 ФЗ № 184-ФЗ); TP принимаются в том числе в целях: ... «обеспечения энергетической эффективности» (п. 1, ст. 6 в редакции ФЗ № 189-ФЗ) |
Нормативно-правовая база, поддерживающая технический регламент: национальные стандарты, правила; международные и европейские стандарты, содержащие нормы безопасности, методы оценки соответствия. |
3. В Европейском законодательстве ответственность за нарушение требований TP наступает с момента размещения продукции на рынке. В РФ ответственность за нарушение TP устанавливается на основании перечня лиц (п. 1, ст. 36 в редакции ФЗ № 65-ФЗ). 4. Процедуры оценки соответствия не должны создавать препятствий для международной торговли (п. 5.1.2, ст.5 [2]). Обеспечивать, где это предусмотрено, возможность проведения оценки соответствия на производственной площадке (п. 5.1.1, ст. 5 [2]). В Схеме МЭКЕх Орган сертификации выдает и утверждает: сертификат соответствия, протокол оценки СМК изготовителя, протокол испытаний (п. 5.4 [9]). В РФ технический регламент должен содержать правила и формы оценки соответствия, в том числе могут содержаться схемы подтверждения соответствия (п. 3, ст. 7 в редакции ФЗ № 65-ФЗ). 5. В ЕС декларация действует, пока не изменятся конфигурация или характеристики продукции. Срок действия декларации заканчивается через 10 лет после прекращения выпуска изделия. В РФ срок действия декларации ограничен в соответствии с TP (п. 5, ст. 24 ФЗ № 184-ФЗ). 6. В ЕС обязательная сертификация может осуществляться нотифицированными органами (требование аккредитации не является обязательным). В РФ сертификация осуществляется исключительно аккредитованными органами, так же, как и испытания продукции соответственно аккредитованными лабораториями (п. 3, ст. 24, п. 4, ст. 26 ФЗ № 184-ФЗ). 7. Директива Нового подхода предписывает, что стандарты являются добровольными. Продукция, соответствующая национальным и гармонизированным стандартам согласно перечню в официальном издании ЕС, считается также соответствующей существенным требованиям директив. Для целей Соглашения ВТО стандарты определяются как добровольные, а технические регламенты - как обязательные документы (Приложение 1, п. 2 [2]). Орган по стандартизации обеспечивает, чтобы стандарты не разрабатывались и не применялись таким образом, чтобы создавать излишние препятствия для международной торговли (Приложение 3, Е [2]). В РФ применение на добровольной основе национальных стандартов является достаточным условием соблюдения требований соответствующих TP (п. 9, ст. 16 в редакции ФЗ № 65-ФЗ). 8. В ЕС, если изготовитель не применял стандарт или применял его частично, он должен задокументировать принятые меры и их адекватность, чтобы доказать соответствие существенным требованиям. В РФ неприменение национальных стандартов не может оцениваться как несоблюдение требований TP (п. 9, ст. 16 в редакции ФЗ № 65-ФЗ) |
Следует подчеркнуть, что Соглашение ВТО предусматривает, чтобы при разработке и применении TP странами — членами общего рынка не создавались излишние барьеры в международной торговле (п. 2.2, ст. 2 [2]).
Вместе с тем в п. 1, ст. 6 в редакции ФЗ № 189 - ФЗ предусмотрено, что TP принимаются в том числе с целью "обеспечения энергетической эффективности", что не имеет отношения к требованиям безопасности и противоречит принципу гармонизации только существенных требований. Применительно к машинам энергетическая эффективность определяется техническими характеристиками продукции, относящимися к категории рыночной, т. е. находящимися вне сферы государственного регулирования. Технические характеристики на продукцию, отвечающую существенным требованиям, установленным в TP, должны содержаться в гармонизированных стандартах.
В соответствии с европейской практикой ответственность за нарушение требований TP наступает с момента размещения продукции на рынке, что в правовом аспекте сформулировано более точно по сравнению с положением Федерального закона [1], устанавливающего ответственность на основании перечня лиц (п. 1, ст. 36 в редакции ФЗ № 65-ФЗ).
Согласно Соглашению ВТО процедуры оценки соответствия (включающие в себя процедуры отбора проб, испытания и инспектирования; оценку, проверку и подтверждение соответствия; регистрацию, аккредитацию) не должны создавать препятствий для международной торговли (п. 5.1.2, ст. 5 [2]).
В части оценки соответствия продукции следует иметь в виду действующую международную систему сертификации МЭКЕх [9], наиболее совершенную из известных, в том числе в РФ, систем сертификации. Необходимо обратить внимание на различие в нормах Федерального закона [1] и ЕС: согласно нормам ЕС в случае неприменения или частичного применения национального стандарта изготовитель обязан задокументировать принятые меры и их адекватность, чтобы доказать соответствие существенным требованиям. В РФ же неприменение национальных стандартов не может оцениваться как несоблюдение требований TP (п. 9, ст. 16 в редакции ФЗ № 65-ФЗ), т. е. не делается акцент на необходимости документирования принятых мер для подтверждения соответствия существенным требованиям.
Отмеченные различия в формулировках положений закона [1] и норм ЕС обусловливают вопросы при оценке степени гармонизации национального законодательства с международной практикой технического регулирования, которые должны разрешаться при разработке технических регламентов.
На основе сравнительного анализа положений, представленных в табл. 2, можно констатировать, что принципы и положения технического регулирования в [1] концептуально соответствуют принципам Международной модели технического регулирования [10]. Степень реализации этих принципов может быть установлена на основе анализа TP [4-6], нормативных документов, поддерживающих их, и степени гармонизации национальных стандартов с международными нормами.
Список литературы
1. Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ (в редакции федеральных законов от 09.05.2005 г. № 45-ФЗ, от 01.05.2007 г. № 65-ФЗ, от 18.07.2009 г. № 189-ФЗ, от 30.12.2009 г. № 385-Ф3).
2. Соглашение по техническим барьерам в торговле ВТО. - Вестник технического регулировании, 2003, № 1.
3. IECEx 02-2006, Ed. 3. IEC Scheme for Certification to Standards relating to Equipment for use in Explosive Atmospheres. IECEx 02 - Equipment Certification Program covering equipment for use in explosive atmospheres - Rules of Procedure.
4. Технический регламент безопасности машин и оборудования (утвержден постановлением Правительства РФ от 15.09.2009 г. №753). - Безопасность труда в промышленности, 2010, № 1.
5. Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» от 22.07.2008 г. № 123-ФЗ. - Вестник технического регулирования, 2008, № 8 (57).
6. Технический регламент о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах (утвержден постановлением Правительства РФ от 24.02.2010 г. №86).
7. IEC 60050-426-2008 Ed. 2. International Electro-technical Vocabulary - 426. Equipment for explosive atmospheres.
8. IEC 60079-0, Ed. 6. Explosive atmospheres - Part 0: Equipment General requirements.
9. Набоков Э. П. Сертификация Ex-оборудования в Схеме МЭКЕх. - Промышленная энергетика, 2008. № 10.
10. Набоков Э. П. Концепция технического регулирования в области оборудования для взрывоопасных сред. - Промышленная энергетика, 2010, № 4.