// Журнал «Промышленная Энергетика», 2012 - № 2, стр. 63-69

Сближение технического регулирования в России с европейской и международной практикой технического регулирования.

Набоков Э. П., канд. техн. наук

Межотраслевой орган сертификации "Сертиум", Москва

       Выполнен анализ реализации принципов технического регулирования, установленных Федеральным законом "О техническом регулировании", в технических регламентах, разработанных в обеспечение закона. Представлен алгоритм технического регулирования, соответствующий международной модели технического регулирования. Определяющим фактором в сближении технического регулирования России с международной практикой является степень гармонизации нормативно-технического и правового законодательства с международными нормами.

         Разрабатываемые в настоящее время проекты технических регламентов TP ЕЭП "О безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах" (ТР2 — 2010) и TP 200_/00_/ЕврАзЭС "Безопасность оборудования, предназначенного для работы во взрывоопасных средах", полностью идентичны по содержанию, содержат прежние конкретные технические требования к Ех-оборудованию, переписанные из устаревших версий национальных стандартов, содержащиеся в TP [1], дополненные новыми техническими ошибками. К некоторым таким ошибкам относятся:

         несоответствие терминов и определений международным стандартам [2, 3];

         некорректное представление источников воспламенения, идентифицированных в международных стандартах;

         некорректное изложение требований к максимальной температуре поверхности, противоречащих международному стандарту [3];

         некорректное изложение опасностей воспламенения (следует иметь в виду, что фактора воспламенения (взрыва) при хранении, перевозке, реализации, утилизации Ех-оборудования не существует);

         несоответствие определений групп оборудования и уровней взрывозащиты оборудования (EPL) международному стандарту [3];

         отсутствие определения уровня взрывозащиты Мс, в том числе в действующих гармонизированных стандартах,  что  исключает

возможность гармонизации действующих "Правил безопасности в угольных и сланцевых шахтах" с национальными стандартами на оборудование для взрывоопасных сред;

         несоответствие правил и схем сертификации Ex-оборудования, представленных в статье 5 "Подтверждение соответствия" ТР2-2010, заимствованных из устаревших общих правил Системы сертификации ГОСТ Р, действующим правилам международной Системы сертификации МЭК Ех, в которую входит Россия.

         Нет необходимости углубляться в анализ допущенных технических несоответствий в утвержденных технических регламентах, которые обусловлены неправильным переписыванием конкретных требований из стандартов, содержащих ошибки (этот анализ сделан во второй части настоящей работы, основанной в целом на Концепции технического регулирования в области оборудования для взрывоопасных сред, основополагающим принципом которой является содействие промышленности в ускоренном освоении инноваций и передовых технологий [4]).

         Нормативно-техническая база, необходимая изготовителю для разработки и создания оборудования для взрывоопасных сред, соответствующего современным международным нормам безопасности, уже заложена в гармонизированных национальных стандартах серии ГОСТ Р МЭК 60079. Процесс гармонизации с международными нормами продолжается в соответствии с  планами  пересмотра действующих и разработки новых международных стандартов комитета ТК31 МЭК.

         Насколько эффективно российский производитель сможет воспользоваться современной нормативно-технической базой в области Ex-оборудования при создании конкурентоспособной продукции, зависит от степени устранения административно-технических барьеров, сохранившихся от прежней командно-административной системы управления экономикой и находящих свое отражение в том числе и в технических регламентах, что будет показано на примере проекта ТР2—2010.

         В 2011 г. в Европейской экономической комиссии ООН (ЕЭК ООН) разработана общая основа регулирования для оборудования, применяемого во взрывоопасной среде [5], полностью соответствующая концепции технического регулирования [4]. Модель технического регулирования ЕЭК ООН базируется на информации о существующей правовой базе по основным рынкам, включая Евросоюз, Северную Америку, Россию и Австралию, а также на партнерстве с международной Системой сертификации МЭКЕх в соответствии с требованиями стандартов на оборудование для взрывоопасных сред. Целью данной модели является сближение национальных технических регламентов, действующих в области оборудования для взрывоопасных сред, на основе использования общей нормативно-правовой базы в области применимых стандартов и методов оценки соответствия. Нормы безопасности согласно этой модели основаны на принципах обеспечения взрывозащиты, систематизированных в серии международных стандартов IEC 60079, а также на стандартах ISO, отражающих передовую практику оценки соответствия и принятых за основу в международной Системе сертификации оборудования для взрывоопасных сред МЭКЕх.

         Сравнение некоторых общих принципов, обеспечивающих в соответствии с моделью регулирования ЕЭК ООН [5] выполнение существенных требований взрывобезопасности Ex-оборудования и относящихся к ключевым аспектам технического регулирования, установленным в [4], с нормами проекта ТР2-2010, представлено в таблице.

         Сравнительный анализ позволяет не только вскрыть имеющиеся несоответствия технических регламентов международным нормам, систематически переносимые из одного технического регламента в другой, но и выявить причины этих несоответствий.

         Как было отмечено, принципиальной ошибкой в очередном проекте TP ЕЭП является неправильно сформулированная цель. Содержание п. 2 ТР2—2010 [1] относится к задачам, решаемым на уровне стандартов, в техническом регламенте целью служит декларация согласованных между странами-членами сближения принципов обеспечения взрывозащиты на основе применимой единой нормативно-технической базы для Ех-оборудования, в которой эти принципы представлены в виде конкретных требований безопасности к установленным видам оборудования. В модели ЕЭК ООН [5] достижение этой цели продемонстрировано также представлением одновременно с содержанием модели регулирования применимых международных нормативных документов, что показано в п. 1, 2 и 4 таблицы, с большей частью которых гармонизированы национальные стандарты.

         В модели технического регулирования согласно [5] в отличие от модели проекта ТР2—2010 исключается влияние на формирование поддерживающей нормативно-технической базы любых межгосударственных структур (см. п. 4 таблицы) и тем самым устраняются барьеры, ограничивающие инновационную деятельность изготовителя оборудования.

         Важной особенностью модели технического регулирования [4] является обеспечение безопасности на всех стадиях жизненного цикла Ex-оборудования. На стадии изготовления это выражается в установлении обязательных требований к системе качества изготовителя оборудования в соответствии с общепринятыми международными нормами (см. п. 3 таблицы) в отличие от модели регулирования ТР2—2010, в которой эти требования не установлены. На стадии эксплуатации при необходимости осуществления ремонта уровень безопасности оборудования поддерживается принятием соответствующих требований к системе качества ремонтного предприятия также в соответствии с международными нормами (см. п. 5 таблицы). В модели регулирования ТР2—2010 эти требования носят добровольный характер.

         Не менее важным наряду с перечисленными требованиями является установление в [5] соответствующих международным нормам квалификационных требований к техническому персоналу, работающему с Ех-оборудованием (см. п. 6 таблицы).  В модели регулированияТР2-2010 эти требования не установлены. В ней также отсутствуют требования к СМК предприятий-изготовителей, ремонтным предприятиям, а также требования к квалификации технического персонала, которые являются составными частями системы обеспечения безопасности Ex-оборудования. Это свидетельствует о более низком установленном в нем уровне безопасности, что создает неоправданные препятствия на пути сближения принятых в нем минимальных норм безопасности с международными нормами.

№ п/п

Общая основа регулирования для оборудования, применяемого во взрывоопасной среде в соответствии с моделью ЕЭК ООН [5]

TP ЕЭП (ТР2-2010) (окончательная редакция)

1

Часть II, п. 7. Общие цели регулирования в области оборудо­вания для взрывоопасных сред: сближение национальных технических регламентов для исключения препятствий в тор­говле на основе создания согласованного на международном уровне законодательства и обеспечения взаимного призна­ния процедур и результатов испытаний. Применимые стандарты: серии IEC 60079, ISO 80079, ISO/IEC 17000, IECExOI, IECEx02, IECEx03, IECExOS

П. 2. TP принят в целях защиты жизни и здоровья человека, имущества, охра­ны окружающей среды, жизни и здоро­вья животных и растений, предупреж­дения действий, вводящих в заблужде­ние потребителей

2

Часть 1, п. 19. Перечень потенциальных источников воспла­менения и применяемых видов взрывозащиты для их устра­нения опубликован в международных стандартах. Часть 1, п. 20. Для устранения источников воспламенения необходимо применять утвержденные виды взрывозащиты, как они определены в применимых стандартах IEC или других международных стандартах. Применимые стандарты: серии IEC 60079 и ISO 80079

Ст. 4, п. 17. При проектировании должны учитываться источники вос­пламенения

3

Часть 1 п. 20. Оборудование должно изготавливаться под по­стоянным надзором третьей стороны. Изготовитель должен применять систему управления качеством, предприятия, со­ответствующую требованиям ISO/IE С. Применимый стандарт: ISO/IEC 80079-34

В TP ЕЭП требования к СМК изгото­вителя не установлены

4

Часть 3, п. 31. Стандарты, предусматривающие презумпцию соответствия модели регулирования UNECE, перечислены в приложении. Перечень обновляется в зависимости от выхода опубликованных стандартов IEC и ISO. Предыдущее издание исключается в течение трех лет.

Применимые стандарты: серии IEC 60079 и ISO 80079

Ст. 5, п. 1. Порядок формирования пе­речня стандартов, поддерживающих TP, определяется Комиссией ЕЭП

5

Часть 2, п. 29. При необходимости ремонта оборудования должна использоваться международная система сертифика­ции предприятии технического обслуживания МЭКЕх. На­циональное подтверждение соответствия должно быть основано на оценке и аудите предприятий согласно правилам МЭКЕх.

Применимые стандарты: IEC 60079-19, ШСЕхОЗ, lECEx OD 014

Ст. 5, п. 3. Сертификация предприятий технического обслуживания носит доб­ровольный характер. Порядок серти­фикации устанавливается Комиссией по техническому регулированию при Интеграционном комитете ЕЭП

6

Часть 2, п. 28. Персонал должен иметь надлежащую квали­фикацию и подготовку на основе применения международной системы сертификации персонала МЭКЕх. Национальная сер­тификация персонала должна основываться на оценке специа­листов в соответствии с требованиями МЭКЕх. Применимые стандарты: IECEx05, lECEx OD 501, I ЕС Ex OD 502, lECEx OD 503, IECEx OD 504

Ст. 5, п. 3. Сертификация персонала носит добровольный характер. Поря­док сертификации устанавливается Ко­миссией по техническому регулирова­нию при Интеграционном комитете ЕЭП

7

Часть 1, п. 22. Соответствие общим целям регулирования UNECE обеспечивается применением международной систе­мы сертификации МЭКЕх для прямого принятия рынком товаров, сертифицированных согласно требованиям МЭКЕх. Национальное подтверждение соответствия долж­но основываться на испытаниях и оценках по МЭКЕх. Применимые стандарты: ISO/I ЕС Guide 65, ISO/IEC 17025, IECExOh IECEx02.

Часть 4, п. 34. Сертификаты должны соответствовать

требованиям схемы 5 ISO.

Применимые стандарты: ISO/IEC Guide 67

Ст. 5. п. 4. Подтверждение соответст­вия требованиям регламента ЕЭП про­водится по следующим схемам: 1с, 2с, Зс, 4с, 5с

 

         Отмеченные несоответствия с международной моделью регулирования [5] еще больше обостряются приданием в проекте технического регламента ТР2-2010 добровольного характера сертификации ремонтных предприятий и технического персонала.

         Сохранение в нем избыточных функций рассмотрения и утверждения порядка сертификации за органом межгосударственной структуры, который по определению не способен заменить действующие международные документы в этой области (см. п. 5 и 6 таблицы), создает дополнительные противоречия и препятствия на пути сближения с [5].

 

№ п/п

Общая основа регулирования для оборудования, применяемого во взрывоопасной среде в соответствии с моделью ЕЭК ООН [5]

TP ЕЭП (ТР2-2010) (окончательная редакция)

8

Часть 4, п. 34. Основные принципы сертификации должны соответствовать требованиям Руководства 67 ISO/IEC. Часть 4, п. 35. Применение системы оценки соответствия МЭКЕх обеспечивает признание органов по оценке соответ­ствия.

Применимые стандарты: ISO/IEC Guide 67, IECExOl, IECEx02

Ст. 5, п. 7. Правила проведения серти­фикации устанавливаются в отдельном документе, утверждаемом Комиссией по техническому регулированию при Интеграционном комитете ЕЭП

9

Часть 4, п. 33. Аккредитация органов сертификации должна соответствовать применимым стандартам ISO/IEC. Орган по аккредитации должен быть членом ILAC/IAF. Один из группы экспертов должен быть компетентен в области взрывозащиты.

Применимые стандарты: ISO/IEC Guide 65, ISO/IEC 17021, ISO/IEC 17024, ISO/IEC 17025, IECEx05

Ст. 5, п. 3. Организация может быть ак­кредитована в качестве органа серти­фикации по продукции, если в ее со­ставе есть аккредитованная испыта­тельная лаборатория, а при использо­вании схемы Зс также и орган по серти­фикации СМК

10

Часть 2, п. 25. Выбор оборудования для применения во взры­воопасных средах должен быть увязан с соответствующим уровнем взрывозащиты (EPL). Применимый стандарт: IEC 60079-14

В TP ЕЭП положение косвенно отра­жено в п. 1 Приложения

11

Часть 2, п. 27. Производственный объект и оборудование должны инспектироваться и эксплуатироваться с использо­ванием процедур, реализуемых в рамках системы качества предприятия.

Применимый стандарт: IEC 60079-17

В TP ЕЭП требования не установлены

12

Часть 2, п. 30. Все обоснования и решения, связанные с оцен­ками риска воспламенения и мерами по их предотвращению, должны быть зафиксированы в "Документе по взрывозащите ". Применимые стандарты: серии /ЕС 60079, ISO 80079

В TP ЕЭП требования не установлены

13

Часть 6, п. 40. Контроль за надлежащим соблюдением требо­вании модели регулирования обеспечивается сетью экспертов по надзору за рынком в аспекте взрывозащиты UNECE — ExMARS.

Часть 6. п. 41. В случаях выявления несоответствия использу­ется международная система предупреждения ExAlertSystem для информирования всех членов ЕЭК ООН о выявленных рисках или дефектных изделиях.

Применимые стандарты: Руководства по надзору за рын­ком находятся в стадии разработки

Ст. 7. п. 4. Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований регламента осуществляется в соответ­ствии с национальным законодательст­вом стран-членов

 

         Являясь членом Схемы МЭКЕх и поддерживая принятые в рамках этой международной организации рабочие документы, Россия, руководствуясь принятыми обязательствами, должна гармонизировать законодательную базу в области сертификации Ex-оборудования с правилами МЭКЕх [6-8], что соответствует также положениям Федерального закона о техническом регулировании от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ. Признание легитимности в рамках ЕЭП или ЕврАзЭС нормативных документов по сертификации, отличных от действующих международных правил МЭКЕх, приводит к двойным стандартам, создающим препятствия при вступлении в ВТО.

         Соответствие общим целям ЕЭК ООН, достижение которых создает равные условия передвижения товаров для всех стран-участниц, в [5] обеспечивается применением международной Системы сертификации МЭКЕх на основе согласованных общих правил сертификации, соответствующих стандартам МЭК и ИСО (см. п. 7 и 8 таблицы). В проекте технического регламента ТР2—2010 использованы схемы сертификации из устаревших общих правил Системы сертификации ГОСТ Р, которые не согласуются с действующими правилами международной Системы сертификации МЭКЕх [9] применительно к оборудованию для взрывоопасных сред.

         В модели ЕЭК ООН [5] аккредитация органов по оценке соответствия основана на общепризнанной, в том числе и Россией, единой международной нормативной базе, устанавливающей требования к органам сертификации продукции, испытательным лабораториям, органам по аккредитации органов по оценке соответствия продукции, прежде всего — повышенные требования к компетентности экспертов по аккредитации в области Ех-оборудования [5]. В ТР2-2010 представлен порядок аккредитации по образцу модели командно-административной системы (см. п. 9 таблицы), т. е. он не предусматривает специальные требования к компетентности экспертов по аккредитации в области Ex-оборудования, что позволяет аккредитующему органу продолжать заполнять сектор услуг в области сертификации оборудования для взрывоопасных сред органами по сертификации, имеющими отдаленное представление о современных международных нормах обеспечения взрывобезопасности Ех-оборудования и Системе сертификации МЭКЕх.

         В модели технического регулирования [5] выбор оборудования согласован с соответствующим уровнем взрывозащиты оборудования (EPL), что позволяет во многих случаях применять единые методы выбора Ех-оборудования с учетом конкретных условий применения его во взрывоопасных средах, установленные в международном стандарте (см. п. 10 таблицы).

         Взрывобезопасность Ex-оборудования на стадии его эксплуатации в соответствии с [5] обеспечивается согласно установленным международным нормам на основе инспекции производственного объекта и оборудования в рамках системы качества предприятия (см. п. 11 таблицы). Это положение устанавливает более строгие требования к инспекции производственного объекта, на котором применяется Ex-оборудование, повышающие гарантии безопасности для обслуживающего персонала.

         Согласно [5] все оценки риска воспламенения и принятые меры по предотвращению воспламенения взрывоопасных сред в соответствии со стандартами на виды взрывозащиты должны быть оформлены в "Документе по взрывозащите", являющемся составной частью комплекта технической документации на Ex-оборудование (см. п. 12 таблицы).

         Один из ключевых моментов в сближении технического регулирования - обеспечение контроля за надлежащим соблюдением требований безопасности продукции. В [5] основой для осуществления этого вида деятельности являются международные стандарты безопасности на Ex-оборудование, которые применяются как для допуска продукции на рынок, так и для контроля за оборудованием, находящимся в эксплуатации. С группой международных стандартов, определяющих требования контроля при осуществлении надзорной деятельности, гармонизированы национальные стандарты [4], при применении которых предъявляются повышенные требования к компетентности надзорных органов, в связи с чем возникает необходимость реконструкции этих структур с целью четкого разделения функций контроля на стадиях допуска оборудования на рынок и его эксплуатации.

Единые Руководства по надзору за рынком, обеспечивающие сближение с международными нормами процедур, применяемых в национальных системах стран-членов общего рынка, разрабатываются в [5].

         Принципиальным недостатком технического регламента ТР2-2010 является отсутствие тенденции сближения с международными нормами процедур надзора за рынком (см. п. 13 таблицы) наряду с попыткой сохранить в принятой модели элементы избыточного регулирования со стороны межгосударственных структур (см. п. 4 - 8).

Анализ утвержденных технических регламентов, а также последующих проектов позволяет вскрыть главную причину их несостоятельности, которая заключается в некорректности принятого подхода при разработке этих нормативных документов, состоящего в изложении конкретных требований, а не принципов обеспечения безопасности, как это сделано в [5].

В [4] показано, что принципы обеспечения безопасности оборудования, установленные в техническом регламенте, должны быть подкреплены нормативной базой, соответствующей современным международным требованиям. В общей основе технического регулирования ЕЭК ООН [5] это положение четко продемонстрировано. Модель [5] полностью исключает элементы регулирования вопросов безопасности со стороны национальных государственных структур.         Техническое регулирование требований безопасности осуществляется на основе единых норм, установленных в международных стандартах для всех стран-членов общего рынка. Выполнение этих обязательных минимальных норм безопасности обеспечивает равные условия для участия производителей оборудования всех стран в конкурентной борьбе, где преимущество сохраняется за продукцией с лучшими показателями цены и качества.

В заключение необходимо отметить следующее:

1. Отсутствие в основе технических регламентов единой законодательной нормативной базы, безусловно, ставит в тупик все попытки сближения принципов технического регулирования с международными нормами, исключает возможность согласования национальных правовых норм с международными нормами, которое возможно только на общей нормативно-технической основе.

2. Сохранение в технических регламентах элементов командно-административной модели управления в рамках устаревших процедур и правил, основанных на нормативно-технической базе и принципах регулирования, противоречащих международному законодательству, создает условия для изготовителей Ex-оборудования, которые не содействуют производству конкурентоспособной продукции.

3. Сохранение избыточных функций разрешительной системы, оставшихся от командно-административной модели управления, оставляет возможность со стороны государственных структур оказывать негативное влияние через институт разрешительной системы на сроки внедрения в промышленность инновационных разработок в области Ex-оборудования, безопасность которых подтверждается органом по оценке соответствия (экспертной организацией) на основе испытаний и не нуждается в повторной экспертизе в системе промышленной безопасности.

4. Отсутствие в национальной системе аккредитации нормативной базы, соответствующей международным нормам, прежде всего требований к компетентности экспертов в области Ex-оборудования национального органа аккредитации, соответствующих международным нормам, способствует появлению органов по сертификации Ex-оборудования с кадровыми составами, не соответствующими международным стандартам.

5. Реформа технического регулирования должна одновременно сопровождаться коренной реструктуризацией регулирующих органов в направлении создания структур, основанных на эффективных институтах управления, содействующих развитию предпринимательства и инновационным процессам на предприятиях-изготовителях.

6. Сфера деятельности структур, ответственных за проведение реформы технического регулирования, должна быть ограничена нормативно-правовыми аспектами и не касаться технических аспектов, прерогатива в которых в рыночной модели экономики должна быть предоставлена представителям ведущих отраслей промышленности.

7. Целесообразно принять документ ЕЭК ООН "Общая основа регулирования для оборудования, применяемого во взрывоопасной среде" в качестве основы для соответствующего технического регламента на Ех-оборудование.

Принятие модели Европейской экономической комиссии ООН позволит существенно сблизить принципы технического регулирования России с международной практикой и создать благоприятные условия для инновационных процессов на предприятиях, изготавливающих оборудование для взрывоопасных сред.